【法律释理】

……一、在履行对无出租汽车经营许可证的车辆行政处罚工作职责的过程中，违反法律规定的权限和程序，滥用行政处罚自由裁量权，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪，应依法惩处。

……二、明知依照《辽宁省运输管理条例》的相关规定应给予当事人三万元以上十万元以下罚款的行政处罚，却超越法规规定的权限及程序，对当事人处以三万元以下罚款的行政处罚，其行为属于滥用职权。

……三、食品监管渎职罪是指具有食品安全监督管理局职责的国家相关工作人员滥用职权或玩忽职守，导致发生重大食品安全事故，或者造成其他严重后果的行为。它强调的是监管职责。相关文件明确了对加工生产豆芽监管职责是由质监部门负责，而且实际上，质检部门也对相关违法行为进行了行政处罚。申诉人孟* *作为获嘉县质监局负责食品安全监管工作的责任人，理应履行对豆芽加工生产的监管职责，其玩忽职守，造成严重后果，其行为已构成食品监管渎职罪。

指导案例一：

辽宁省锦州市中级人民法院

刑 事 裁 定 书

（2016）辽07刑终104号

……原公诉机关辽宁省锦州市古塔区人民检察院。

……上诉人（原审被告人）孙某某，男，1962年2月3日出生于内蒙古自治区巴彦淖尔盟，汉族，大学文化，锦州市出租汽车管理处副处长，捕前住锦州市古塔区。因本案于2015年5月8日被刑事拘留，同月23日被依法逮捕。现羁押于辽宁省锦州市看守所。

……辩护人张万臣，北京市汉衡律师事务所律师。

……辩护人李巍涛，北京华讯律师事务所律师。

……辽宁省锦州市古塔区人民法院审理古塔区人民检察院指控原审被告人孙某某犯滥用职权罪一案，于2016年4月6日作出(2015)古刑初字第00128号刑事判决。宣判后，原审被告人孙某某不服，提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2016年7月14日公开开庭审理了本案。锦州市人民检察院指派检察员李德军、王宏波、代理检察员幺潇逸出庭履行职务，上诉人孙某某及其辩护人张庆臣、李巍涛到庭参加诉讼。现已审理终结。

……原审判决认定，锦州市出租汽车管理处是负责全市出租车行业管理工作的事业单位。2006年4月起被告人孙某某任锦州市出租汽车管理处副处长。2008年1月至2014年4月间，孙某某在对锦州辖区内发现的部分无出租汽车经营许可证车辆的罚款数额进行审批时，滥用行政处罚自由裁量权，擅自决定减少罚款数额，涉及车辆394台次，拟处罚共计1182万元，实收罚款182.98万元，差额999.02万元。

……2015年5月8日，孙某某被带回侦查机关接受调查。

……原审法院认为，被告人孙某某身为依法行使国家行政管理职权的单位中从事公务的人员，在履行对无出租汽车经营许可证车辆管理工作职责的过程中，滥用行政处罚自由裁量权，对394台次违法车辆擅自决定减少行政罚款金额，按规定拟处罚共计1182万元，滥用职权实际处罚182.98万元，造成应处罚款999.02万元的损失，其行为致使国家和人民的利益遭受重大损失，并严重扰乱该行业的正常管理秩序，已构成滥用职权罪。被告人及其辩护人提出的被告人不构成滥用职权罪的相关辩解和辩护意见，没有事实及法律依据，本院不予支持。关于公诉机关指控被告人孙某某犯玩忽职守罪一节，经查，起诉书指控的其他643台次违法车辆系经他人审批决定进行处罚，不属于被告人孙某某的工作职责范围。因此被告人孙某某的行为不符合玩忽职守罪的客观构成要件，其不构成玩忽职守罪。被告人及其辩护人的相关辩解和辩护意见，本院予以采纳。综上，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，判决：“被告人孙某某犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年。”

……上诉人孙某某及其辩护人的上诉理由及辩护意见，原审认定其滥用职权的事实不清，证据不足；原审认定对非法营运的出租车行政处罚适用《辽宁省运输管理条例》的相关规定错误；原审认定其行为给国家造成的经济损失数额不符合法律规定。

……锦州市人民检察院出庭检察员的意见，原判认定事实清楚，证据确实、充分，量刑适当，审判程序合法；二审期间事实、证据未发生变化，建议二审驳回上诉，维持原判。

……经本院审理查明，原判认定的上述事实清楚，有以下经原审当庭举证、质证的证据予以证实，本院予以确认。

……1、证人杜某某、金某某的证言证实锦州市出租汽车管理处对举报“黑车”（即无经营许可证的车辆）线索的奖励机制和处罚“黑车”的情况。

……2、证人刘某某的证言证实锦州市出租汽车管理处对“黑车”的处罚依据是《辽宁省道路运输管理条例》的相关规定。

……3、证人孟某某的证言证实，锦州市出租汽车管理处属于行政执法单位，对出租车的运营管理有行政执法权。省里培训时规定处罚按照《辽宁省道路运输管理条例》做卷。对于“黑车”的处罚，当事人去投诉科缴纳罚款，有个别当事人对处罚不满意会来找主管领导，有的是说情人说完情当时把批条拿走，也有说情人说情后当事人来拿批条。卷内处罚3万元是省里规定的，卷内家庭困难的情况也没有核实。对于“黑车”的处罚需要领导批条，是因为想抓好这块工作，主管领导是孙某某，其有时也会批条。其要求工作人员做台账，是为了掌握工作情况，也是为了对其他人有交代，每个月向其汇报工作时，批条被其收回来处理掉。

……4、证人李某的证言证实，对无道路营运证车辆处罚的程序和过程首先稽查科先立案，将暂扣证和案件卷宗移送到科里，进行整理后，对卷宗进行形式上的审查。依据《辽宁省道路运输管理条例》的规定，对无道路运输营运证的出租车辆处罚数额为3万至10万元，稽查科基本按照最低线3万元提出处罚建议，实际处罚是违规车辆司机拿来副处长孙某某批的条子上的数额确定的处罚数额。然后让谢某（后来是王某）按照这个数额下达最终处罚决定书并入卷，开具处罚收据。交完罚款后，给司机出具《解除行政措施通知书》，司机拿着通知书到停车场取车。批条由投诉科开收据的人保留。行政处罚卷结案报告里写的未缴纳的罚款，没有收缴，这么做是为了应付交通厅的检查，实际就处罚5000元。卷宗内重大案集体讨论记录，签名也不是本人签名，都是代签，是为了应付检查，实际没有举行集体讨论。

……5、证人吴某某的证言证实，投诉科负责对违法车辆进行处罚，处罚根据《辽宁省道路运输管理条例》的规定，罚款数额从3万元至10万元。罚款3万元以下无权处理，都是按照领导指示办，也就是按领导签条处理。批条在收罚款时收上来，粘到收据的存根联后面，月底时给处长送去。处长和主管副处长孙某某可以批条子。

……6、证人谢某、王某、赵某的证言证实，被处罚人拿着领导的批条，批条上有金额，按照批条的金额收罚款。每月将批条交给孟处长。投诉科自2008年起至2013年4月记录了处里对“黑车”的处罚台账，审批人与批条人一致。

……7、证人全某、赵某某、张某某、刘某乙、王某某、陈某某、邢某某、夏某某、韩某、闵某某、窦某、张某某、刘某丙的证言证实他们曾被锦州市汽车管理处行政处罚的情况。

……8、上诉人孙某某的供述证实，锦州市出租汽车管理处的工作职责之一是对出租汽车的市场管理，具体包括打击违法车辆和出租车管理。其分管投诉科等科室，负责“黑车”的处罚。处罚“黑车”的过程是首先由稽查科查处违法车辆，制作调查报告和询问笔录，将车扣留到指定地点，开具暂扣证给当事人，在停车场开具停车证明，并将这些手续交到投诉科处理。按照《辽宁省道路运输管理条例》和《锦州市出租车管理办法》确定处罚标准，2015年以前的“黑车”处3万元以上10万以下罚款，一般按底线3万元罚款，被处罚人不认，就找其或找孟处长想少交罚款。大约2012以前都是找处长签条子，之后被处罚人认罚5000元以上的，孟处长把签条子的权利下放，但是每次其都先请示孟处长。被处罚人拿着批条到投诉科交罚款，就走完罚款程序了。处长批条子，被处罚人拿条子到投诉科交钱。条子上写车号，罚款多少钱，写上处长的名字。条子由收款人员统一保管，每个月统一返给处长。卷宗内写的缓缴就是为了完成案卷，实际被处罚人不交余款，交完5000元罚款就结案了。绝大多数是孟处长批的，孟处长批完条子，直接拿到投诉科。其承认在这件事上有错误，没有坚持原则，依法办事。台账所记载的批条人和说情人内容，是当时处罚时的原貌。2013年6月以前从市运输处学来的，以“家庭困难”做卷，把处罚额没到3万元的一部分写成“缓交”，2013年6月以后从锦州经济技术开发区运管所学来了减少处罚的方式做卷。做这个卷与处罚没有关系，只是完卷，针对是上面检查。2008年至2014年处罚的车辆中，2013年以前缓交没有贫困的证据，2013年以后减少的，没有减少的证据。

……9、锦州市出租汽车管理处2008年至2014年无道路运输经营许可证车辆处罚卷宗和台账证实对违规车辆处罚的情况以及相关人员对于罚款数额的审批情况。

……10、辽宁中衡会计事务所锦州分所审计报告证实，锦州市出租汽车管理处处罚的1038台次无道路运输经营许可证车辆罚没款审批情况。根据历年无道路运输经营许可证车辆处罚明细台账记录的1038台次（经审查为1037台次）的审批人中，孙某某审批的车辆为394台次，拟处罚1182万元，实收罚款金额182.98万元，差额999.02万元。

……11、锦州市出租汽车管理处情况说明、行政执法证编号、事业单位法人证书，证实锦州市出租汽车管理处的单位性质、职责范围及行政执法资格。

……12、参照公务员管理机关工作人员登记表、干部任免审批表、参照公务员管理机关工作人员领导职务任免审核备案表、户籍证明证实上诉人孙某某任职情况及其达到负刑事责任年龄情况。

……13、辽宁省公安厅、交通厅的相关文件证实有关主管部门对出租车市场秩序的管理情况。

……14、锦州市出租汽车管理办法、锦州市交通局行政处罚权利指导标准，中华人民共和国道路运输条例、辽宁省道路运输管理条例、中华人民共和国道路运输行政处罚管理办法、辽宁省道路运输行政处罚自由裁量权实施办法等证实相关法律法规的内容。

……15、案件来源及抓捕经过，证实案件侦破情况及孙某某的到案情况。

……本院认为，上诉人孙某某作为受国家机关委托从事公务的人员，在履行对无出租汽车经营许可证的车辆行政处罚工作职责的过程中，违反法律规定的权限和程序，滥用行政处罚自由裁量权，致使国家和人民利益遭受重大损失，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪，应依法惩处。关于上诉人孙某某及其辩护人所提原审认定其滥用职权的事实不清，证据不足的上诉理由及辩护意见，经查，上诉人孙某某作为受国家机关委托行使出租汽车经营管理职责的部门主管领导，在行使对非法营运出租汽车业务的当事人行政处罚职权的过程中，明知依照《辽宁省运输管理条例》的相关规定应给予当事人三万元以上十万元以下罚款的行政处罚，却超越法规规定的权限及程序，对当事人处以三万元以下罚款的行政处罚，其行为属于滥用职权，该上诉理由及辩护意见无事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人孙某某及其辩护人所提原审认定对非法营运的出租车行政处罚适用《辽宁省运输管理条例》的相关规定错误的上诉理由及辩护意见，经查，交通部于2005年10月12日转发《国务院法制办＜关于明确对未取得出租车客运经营许可擅自从事经营活动实施行政处罚法律依据的复函＞的通知》（交公路发［2005］468号）第二条明确规定，地方性法规《道路运输管理条例》或《出租汽车管理条例》对无证经营的“黑车”已设定行政处罚的，各地应当按照其规定执行；而辽宁省人大常委会于2004年9月29日修订的《辽宁省运输管理条例》第四十七条对无道路运输经营许可证等情形非法从事道路运输的行为作出了明确的处罚规定；另锦州市人民政府于2008年8月6日发布的《锦州市客运出租汽车管理办法》第二十七条规定，对无出租汽车经营许可证、道路运输证从事出租汽车经营的，依据《辽宁省道路运输管理条例》第四十七条的规定处罚；且锦州市出租汽车管理处行政处罚卷宗所载的对无出租汽车经营许可证的当事人非法从事出租汽车运营的行政处罚依据均为《辽宁省道路运输管理条例》第四十七条（修订后为第四十六条），故原审认定对非法营运的出租车行政处罚适用《辽宁省运输管理条例》的相关规定正确，该上诉理由及辩护意见无事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人及其辩护人所提原审认定其行为给国家造成的经济损失数额不符合法律规定的上诉理由及辩护意见，经查，依照《辽宁省运输管理条例》的相关规定，对无出租汽车经营许可证非法从事出租汽车运营的当事人应处以三万元以上十万元以下的罚款的行政处罚，原审按照有利于被告人的原则，按每人次行政处罚三万元的法定最低罚款限额标准计算其滥用职权的行为给国家造成的直接经济损失，并无不当；且其滥用职权的行为造成本辖区内出租车管理市场秩序严重混乱，非法营运出租汽车的行为屡禁不止，造成特别恶劣的社会影响，属于情节特别严重的情形，依法亦应对其处以三年以上七年以下有期徒刑的刑罚，该上诉理由及辩护意见无事实和法律依据，本院不予支持。综上，原判认定事实和适用法律正确，量刑适当，审判程序合法。依照《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百二十五条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

……驳回上诉，维持原判。

……本裁定为终审裁定。

审判长　　杨德顺

审判员　　倪　凯

审判员　　熊　杰

二〇一六年七月十四日

书记员　　李秋月

指导案例二：

河南省新乡市中级人民法院

驳 回 申 诉 通 知 书

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