福建圣恒食品有限公司、三明市永安生态环境局二审行政判决书

 

福建省三明市中级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）闽04行终120号

上诉人（原审原告）：福建圣恒食品有限公司，住所地永安市尼葛路1189号，统一社会信用代码91350481570988102D。

法定代表人：邱恒义，执行董事。

委托代理人：邱恒全，男，该公司职员。

委托代理人：刘新生，福建建州联兴律师事务所律师。

上诉人（原审被告）：三明市永安生态环境局，住所地永安市五一路66号，统一社会信用代码11350481MB1771210T。

负责人：王继平，局长。

出庭负责人：宋阳明。

委托代理人：廖鑫，男。

委托代理人：刘朝兴，永安市丰韬法律服务所法律工作者。

上诉人福建圣恒食品有限公司（以下简称圣恒食品公司）与上诉人三明市永安生态环境局（以下简称永安生态环境局）行政处罚一案，福建省三明市三元区人民法院于2020年8月25日作出（2020）闽0403行初5号行政判决，宣判后，圣恒食品公司、永安生态环境局不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。上诉人圣恒食品公司委托代理人邱恒全、刘新生及上诉人永安生态环境局出庭负责人宋阳明及其委托代理人廖鑫、刘朝兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审查明，2019年5月23日，三明市环境监察支队会同永安环境监察大队（受永安生态环境局委托）对圣恒食品公司进行现场检查，发现圣恒食品公司存在生产车间部分废水未进入污水处理设施处理（从带有蒸柜的生产车间经管道外排），直接通过管道排入雨水沟，最终流入尼葛工业园区雨水管网,执法人员遂进行取样和现场调查。经永安市环境监测站（现更名为三明市永安环境监测站）检测，上述直排废水化学需氧量1600毫克/升、氨氮16.6毫克/升，已超过排放标准。为此，永安生态环境局于2019年6月3日对该案立案，并向圣恒食品公司送达永环责改字[2019]15号《责令改正违法行为决定书》，于2019年7月30日向圣恒食品公司送达《三明市永安生态环境局行政处罚事先（听证）告知书》，告知因圣恒食品公司存在利用不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为，违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款的规定,依照《水污染防治法》第八十三条第(三)项的规定,拟对圣恒食品公司作出罚款十万元及将案件移送公安机关的行政处罚，并告知圣恒食品公司依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。根据圣恒食品公司书面申请，永安生态环境局于2019年8月21日举行听证会，于2019年9月10日作出闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》，以圣恒食品公司存在利用不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为，对其处以十万元罚款及将案件移送公安机关的行政处罚。该行政处罚决定于2019年9月11日送达圣恒食品公司。圣恒食品公司对该处罚决定不服，在法定期限内向永安市人民政府申请行政复议，后经永安市行政争议调解中心调解，与永安生态环境局于2019年11月20日达成调解协议：综合考虑申请人环境违法行为起因、主观因素和危害后果，双方同意处罚金额调整为1万元，圣恒食品公司应在调解协议达成之日起十五日内自行缴纳，而闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》的十万元罚款及加处罚款不再执行。随后，圣恒食品公司以案涉争议已妥善解决为由向永安市人民政府撤回行政复议申请，永安市人民政府作出《行政复议终止决定书》，准予圣恒食品公司撤回复议申请。之后，因永安生态环境局将该行政处罚决定第二项移交公安机关处理，圣恒食品公司不服，遂提起本案行政诉讼。

原审认为，依照《中华人民共和国环境保护法》第十条“县级以上地方人民政府环境保护主管部门,对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”、《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”、《环境行政处罚办法》第十四条第一款“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚”和第十七条第一款“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件”之规定,永安生态环境局属依法设立的县级环境保护主管部门，具有对本行政区域内的环境违法行为给予处罚的法定职责。

原审认为本案的争议焦点在于，永安生态环境局作出的闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》是否合法。在违法事实认定方面，三明市环境监察支队会同永安环境监察大队在联合执法过程中发现圣恒食品公司生产车间的废水未通过污水处理设施处理，而是通过管道直接外排，该事实有永安生态环境局提供的现场检查笔录、取证登记单、现场违法照片等证据证实。虽然现场违法照片及调查询问笔录存有一定的瑕疵（陈旺熔并未参与样品取证），但圣恒食品公司职工罗文琦见证了整个取样过程并已制作勘察笔录，陈旺熔当天也参与了永安生态环境局的执法过程，相关证据之间并不矛盾。涉案取样废水经永安市环境监察大队委托永安市环境监测站有监测资质的监测人员作出《监测报告》，该报告列明监测样品来源于永安市环境监察大队送样，并于2019年7月16日向圣恒食品公司送达，具有法律效力。在行政处罚案件中证明被处罚人存在违法事实的证明责任在行政机关，但被处罚人的自认同样也是行政程序中的重要证据形式。在行政机关已经充分保障被处罚人的程序权利且无其他相反证据能够推翻的情况下，被处罚人的自认可以作为认定案件事实的依据。圣恒食品公司在2019年6月3日及2019年7月2日分两次向永安生态环境局提交的说明中对废水经管道排放情况予以确认，该证据可以与行政机关提交的相关证据相印证，证实圣恒食品公司存在生产车间废水未经污水处理设施而直排的事实。之后，圣恒食品公司在行政复议过程中也就行政处罚第一项与永安生态环境局达成调解协议，并主动履行完毕，也可以印证其对本案违法事实的认可。圣恒食品公司认为，其于2019年6月3日、2019年7月2日向永安生态环境局出具的两份报告均系受胁迫而出具，并不代表其真实意思表示，而其在行政复议阶段达成调解协议也并非其真实意思表示，但对此均未能提供相反证据予以证明，原审对其主张不予采纳。圣恒食品公司认为，企业严格依照环保要求运行环保设施，造成废水超标是因为其食堂员工亲属擅自到蒸汽房生产车间烫酸菜并直排酸菜水，并不代表企业的意志，因此其不存在逃避监管的故意，该事件属于偶发性事件，不应追究责任。原审认为，我国对企业可以控制的污染物排放实施行政许可制度,为此,《环境保护法》第四十二条、《水污染防治法》第三十九条、第八十三条均作了严格规定,这些规定,对排污者从污染物处理设施的中间工序引出污染物并直接排放的违法行为进行处罚,并无要求以排污者主观是否具有故意或过失作为依据。圣恒食品公司作为生产企业，应当严格遵守环保法规，包括加强管理水平、要求职员严格遵守环保规定，现其违反环保法规，造成排出的废水化学需氧量及氨氮均超标，理应对此承担法律责任，而其提供的证人证言，因证人与其存在利害关系，在无其他证据佐证的情况下，对其主张不予采纳。圣恒食品公司认为，行政处罚决定依据的《监测报告》监测人员无资质、监测人员未签字，且永安生态环境局未提交移送样品的过程，未能保证样品移送的唯一性，原审认为，该《监测报告》以监测机构名义作出，监测机构负责人已审核确认，监测人员也具备监测资质，《监测报告》也明确注明监测样品的来源，故该意见不予采纳。

在程序方面，永安生态环境局在对圣恒食品公司作出行政处罚决定之前，履行了询问、调查取证、告知、听证等程序并听取了圣恒食品公司的陈述、申辩，已遵循法定程序。圣恒食品公司认为，本案行政处罚决定属于较重的行政处罚，依据《环境行政处罚办法》规定，应当经集体审议决定，永安生态环境局未提交集体审议记录属于程序严重违法。原审认为，圣恒食品公司所依据的《环境行政处罚办法》是2010年修订，当时一般环境违法行为的最低处罚金额为一万元，处罚五万元以上即属于较重的行政处罚，但之后出台的《环境保护法》及《水污染防治法》已经将一般环境违法行为的最低处罚金额提高，本案也不存在法定的必须进行集体审议的情形，故圣恒食品公司提出的该主张不予采纳。根据《环境行政处罚听证程序规定》第三十六条规定，听证终结后，听证主持人应将听证会情况书面报告本部门负责人，包括提出具体的处罚建议，但永安生态环境局一审期间未提交听证报告，故认定永安生态环境局在听证结束后未制作听证报告，同时永安生态环境局在制作现场违法照片（未要求罗文琦签字）及对陈旺熔制作调查询问笔录（罗文琦而非陈旺熔见证取证过程）过程中存在瑕疵，故认定永安生态环境局在执法过程中存在程序违法。因该程序违法未对圣恒食品公司依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利产生实质损害，属于行政诉讼法规定的“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”的情形，故确认永安生态环境局作出的行政处罚决定程序轻微违法，但不予撤销。

在处罚依据方面，《环境保护法》第四十二条第四款规定，严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物；《水污染防治法》第三十九条也对此作出明确规定。永安生态环境局在查明圣恒食品公司违法事实的基础上，依据《环境保护法》第六十三条规定作出行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分，所作处罚决定适用法律、法规正确。圣恒食品公司认为其情节轻微，应当免予处罚，因圣恒食品公司在行政复议过程中与永安生态环境局达成减少罚款金额的调解协议，已经考虑了情节较轻的因素，圣恒食品公司也已实际缴纳罚款，现其又提出处罚决定缺乏事实根据应予撤销，缺乏事实依据，不予采纳。

综上，永安生态环境局根据圣恒食品公司的违法事实,告知圣恒食品公司拟作出的行政处罚,听取了申辩意见,根据法律法规规定作出相应的行政处罚决定,同时告知权利救济的途径,其作出的行政处罚决定,认定事实清楚,证据充分,适用法律法规正确,量罚适当。但其未按规定制作听证报告及证据存在瑕疵，属于程序轻微违法，认定该具体行政行为违法但不予撤销。根据《中华人民共和国环境保护法》第十条、第四十二条第四款、第六十三条第（三）项、《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条、第八十三条第（三）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条之规定，判决：确认永安生态环境局作出闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》违法。案件受理费50元，由永安生态环境局负担。

上诉人圣恒食品公司上诉称，原审认定事实错误。即本案中到底是新增糕点生产线生产的废水还是烫酸菜产生的废水，永安生态环境局根本没有予以查明。圣恒食品公司没有新增糕点生产线，更不可能有从新增糕点生产线产生废水的事实。逃避监管在主观上应为故意，但圣恒食品公司有一整套完善的污水处理设施设备，运行正常，同时与污水处理厂签订了污水处理协议并按时缴纳污水处理费，根本没有逃避监管的必要。《监测报告》不能作为认定依据，永安生态环境局采样程序不合法，没有证据可以体现移交样品程序是否符合规定，无相关的交接记录、样品现状记录。监测人员没有监测资质，且监测报告作为鉴定意见未送达上诉人，导致其丧失申辩、陈述权利。处罚程序严重违法。采样过程执法人员未按规定使用采样器皿，封样不符合程序规定，无法保证样品及送检样品的真实性。《监测报告》送样人员身份不明，分析人员未签名确认，结论未送达上诉人。本案不能适用简易程序进行行政处罚。罚款10万元是针对重大违法行为的行政处罚，但永安生态环境局未提交集体讨论材料；如果说罚款10万元不是重大违法行为，无需集体讨论，永安生态环境局另一方面却要移送公安处理，逻辑自相矛盾原审如何自圆其说。原审适用法律错误。上诉人烫酸菜水系一次性行为，没有造成危害后果。本案完全应当适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款及《环境行政处罚办法》第七条的规定，违法行为轻微未造成危害后果的，不予行政处罚。请求二审法院撤销一审判决，撤销永安生态环境局作出的闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》。

上诉人永安生态环境局上诉称，《环境行政处罚听证程序规定》第三十六条规定，听证终结后，听证主持人应将听证会情况书面报告本部门负责人，指的是上诉人永安生态环境局单位的负责人，而非一审法院。因此原审认定“永安生态环境局在听证结束后未制作听证报告”没有任何事实依据。永安生态环境局没有“证据存在瑕疵”的事实。原审遗漏审查重要事实，永安生态环境局对圣恒食品公司处以十万元罚款及将案件移送公安机关的行政处罚，圣恒食品公司对该处罚决定不服，在法定期限内向永安市人民政府申请行政复议，后经永安市行政争议调解中心调解，圣恒食品公司与永安生态环境局于2019年11月20日达成《行政调解协议书》：综合考虑申请人环境违法行为起因、主观因素和危害后果，双方同意处罚金额调整为1万元，圣恒食品公司应在调解协议达成之日起十五日内自行缴纳，而闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》的十万元罚款及加处罚款不再执行。之后，圣恒食品公司以案涉争议已妥善解决为由向永安市人民政府撤回行政复议申请，永安市人民政府作出《行政复议终止决定书》，准予圣恒食品公司撤回复议申请。因此，本案的行政处罚争议事项已经终结。圣恒食品公司又对闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》提起行政诉讼，那么圣恒食品公司就应该按照《行政处罚决定书》缴纳10万元罚款而不是1万元。则原审法院应当对《行政调解协议书》的合法性进行确认。一审法院对此事实予以回避，严重错误。请求二审法院撤销一审判决发回重审，或者驳回圣恒食品公司一审的诉讼请求。

被上诉人圣恒食品公司答辩称，永安生态环境局关于其没有程序违法的理由不能成立，原审判决查明的事实对调解过程有表述没有遗漏事实，永安生态环境局在认定事实和适用法律方面错误。请求二审法院驳回永安生态环境局上诉请求。

被上诉人永安生态环境局答辩称，圣恒食品公司违法排污的事实清楚，证据充分。永安生态环境局在行政程序中履行了询问、调查取证、告知、听证等程序并听取了圣恒食品公司的陈述、申辩，已遵循法定程序。圣恒食品公司要求免于处罚的理由不能成立。请求二审法院驳回圣恒食品公司上诉请求。

本案证据均已随案移送本院。二审庭审中，各方没有提出新证据和新的质证意见，仍以在原审提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的质证意见。二审查明的事实和一审一致。

本院查明，圣恒食品公司对永安生态环境局作出的闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》不服，引发本案诉讼。

本院另查明，上诉人永安生态环境局2019年5月23日现场检查排入雨水沟废水进行采样的管道并非上诉人圣恒食品公司专属的管道。

再查明，上诉人圣恒食品公司与永安市莲花山污水处理有限责任公司及永安市尼葛林业高新技术产业开发区管理委员会签订协议，其生产线生产废水通过专设管道将废污水输入永安市尼葛林业高新技术产业开发区管理委员会污水管道最终进入永安市莲花山污水处理有限责任公司总网，由永安市莲花山污水处理有限责任公司负责处理和排放，圣恒食品公司按照2.6元每吨缴纳污水处理费。

还查明，2019年11月19日在永安市行政争议调解中心的《行政调解笔录》中，上诉人永安生态环境局对上诉人圣恒食品公司食堂阿姨未经公司同意排放烫酸菜水的起因无异议，对该阿姨如何烫酸菜，如何排放没有调查。

本院认为，一、关于上诉人圣恒食品公司是否存在利用不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为。本案事实清楚地表明，圣恒食品公司生产线生产废水通过专用管道收集后至污水处理公司处理，考量比较收益，公司不能从本案仅一次直排如此少量之污水的行为中获得利益。上诉人永安生态环境局从并非上诉人圣恒食品公司专属的管道采样，仅凭主观感官无法保证从并非上诉人圣恒食品公司专属的管道采集的样品是取自圣恒食品公司的废水，该送检样品的唯一性、排他性均无法证明，因此，之后三明市永安环境监测站检测报告自然无法作为本案证据使用，上诉人永安生态环境局处罚的基础事实不清，证据不足。从本案证据分析，上诉人永安生态环境局认定圣恒食品公司直排生产污水的证据有现场检查（勘察）笔录、现场（取样）违法照片2张、2019年7月16日的调查笔录以及圣恒食品公司2019年6月3日、2019年7月2日向永安生态环境局出具的两份所谓自认报告。但是，永安生态环境局现场（取样）前后，对上诉人圣恒食品公司在行政程序中即一再陈述、申辩的食堂阿姨如何烫酸菜，如何排放没有调查，即对取样污水之源头没有深入调查；且2020年7月16日，圣恒食品公司出具《关于糕点生产线违规排放的整改报告说明》，也陈述了前二份报告形成的原因，申辩了排放的是生活烫酸菜水，在行政调解程序中，永安生态环境局的副局长对上诉人圣恒食品公司食堂阿姨未经公司同意排放烫酸菜水的起因无异议，承认对该阿姨如何烫酸菜，如何排放没有调查，原审庭审中，圣恒食品公司申请多名证人出庭作证陈述排放的是生活烫酸菜水。因此，按照行政诉讼证据规则，仅凭现有证据无法证明圣恒食品公司存在利用不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物的行为。食堂阿姨未经公司同意排放烫酸菜水，系一起偶发排放生活污水事件，暴露出圣恒食品公司管理上有不规范之处，但排放烫酸菜水不是公司追求的行为，其没有违反《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”及《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”之规定，该行为不是公司企业在生产经营过程中不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为，不具有可罚性。从法理上看，不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物的一定是企业经营的行为，闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》第二项将案件移送公安机关，追究的一定是公司的法人代表或者故意逃避监管的排放责任人，而按照上诉人永安生态环境局处罚的逻辑，任何一个偶发的生活行为即有可能构成不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物，都有可能导致圣恒食品公司的法人代表或者某个不特定的个人被公安机关处理，这无疑违背了环境行政处罚的基本原则，故本案处罚根本不能成立。二、本案行政处罚的程序。上诉人永安生态环境局在制作现场违法照片（未要求罗文琦签字）及对陈旺熔制作调查询问笔录（罗文琦而非陈旺熔见证取证过程）过程中存在瑕疵，原审认定永安生态环境局在执法过程中存在程序违法并无不当。此外，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”，本案中，闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》载明：（一）处十万元罚款；（二）将案件移送公安机关处理。虽然将案件移送公安机关处理不是行政处罚的种类，但是，既然在《行政处罚决定书》处罚主文中出现将案件移送公安机关处理，则在任何时候，处罚行政相对人十万元的罚款且将案件移送公安机关，都应当认定为“重大违法行为给予较重的行政处罚”，永安生态环境局的负责人没有集体讨论决定，程序违法。三、本案行政处罚适用的法律。《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款规定：“严禁通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物”。《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定：“禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物”。此两部法律相关规定适用的前提，是生产企业用非法的手段以逃避监管的方式排放污染物，而本案现有证据无法认定圣恒食品公司存在利用不正常运行水污染防治设施逃避监管的方式排放水污染物的环境违法行为，永安生态环境局适用法律错误。四、行政处罚的手段与目的。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定，“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”据此，行政处罚应当是行政机关进行行政管理的手段而不是目的，行政机关行使行政处罚权，应当充分发挥行政处罚教育与惩戒的功能，体现执法的温度，依法保护中、小企业的合法权益，积极营造稳定公平透明、可预期的营商环境，上诉人永安生态环境局对上诉人圣恒食品公司仅此一次排放少量烫酸菜水的行为应该进行必要的批评教育，明确指出圣恒食品公司管理上的漏洞，以杜绝隐患，防患未然，而不是动辄巨额罚款、移送公安机关，将行政处罚作为惩罚企业的手段。五、永安市行政争议调解中心于2019年11月20日达成所谓《行政调解协议书》，将闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》的十万元罚款金额调整为1万元，没有任何权力来源及法律依据，本院将发出司法建议，以杜绝此类行政乱作为行为。

综上所述，永安生态环境局作出的闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，程序违法，适用法律错误。其上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人圣恒食品公司的上诉请求成立，本院予以支持。原审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项、第三项，第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

一、撤销福建省三明市三元区人民法院（2020）闽0403行初5号行政判决；

二、撤销三明市永安生态环境局作出的闽明环罚[2019]222号《行政处罚决定书》。

一、二审案件受理费各50元，由三明市永安生态环境局负担。

本判决为终审判决。

审判长　李　中

审判员　林广伦

审判员　吴有强

二〇二〇年十二月十六日

书记员　吴文婷

附：本案适用的主要法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决、裁定认定事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。