【法律释理】
……一、《中华人民共和国价格法》第四十条规定的罚款基数是违法所得，从《价格违法行为行政处罚规定》第十六条违法所得应限期退还的规定来看，违法所得指的是曾经违规收取过的费用，而不是退还后的剩余费用，故原海珠区发改局以穗高物业公司曾经违规收取过的费用941276元为基数认定罚款数额，并无不当。
……二、本院认为，《物业管理条例》第四十四条规定：“物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。物业服务企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用。”该行政法规明确，物业服务企业除接受供水、供电等单位委托，代收水费、电费等有关费用外，不得向业主收取额外费用。同时，《广州市物业管理暂行办法》第八十二条第一款亦规定：“物业服务企业接受供水、供电、供气、通讯、有线电视等专营服务单位委托代收费用的，不得向业主收取手续费、水电周转金等额外费用……”本案中，穗高物业公司作为物业服务企业，向新城国际广场业主收取水、电周转金的行为，属于上述法规、规章禁止的收取额外费用的行为，根据《中华人民共和国价格法》第十四条第（八）项的规定，构成不正当价格行为。原海珠区发改局将穗高物业公司收取水电周转金的行为，认定为不正当价格违法行为，符合法律法规规定，并无不当。穗高物业公司上诉主张原审适用法律不当，《广州市物业管理暂行办法》将收取水电周转金定性为不正当价格行为，没有上位法依据。但《广州市物业管理暂行办法》第八十二条第一款的规定实质上与《物业管理条例》第四十四条规定一致，《广州市物业管理暂行办法》将水电周转金这种额外收费情况进行罗列，并不影响水电周转金的定性，穗高物业公司的该项上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。
指导案例一：
广州铁路运输中级法院
行 政 判 决 书
（2020）粤71行终228号
……上诉人（原审原告）：广州市穗高物业管理有限公司，住所地广东省广州市天河区***********。
……法定代表人：郑晓州。
……委托代理人：李刚，广东伯方律师事务所律师。
……被上诉人（原审被告）：广州市海珠区**监督管理局，住所地广东省广州市海珠区**************。
……法定代表人：朱向忠，局长。
……被上诉人（原审被告）：广州市海珠区人民政府，住所地广东省广州市海珠区*********。
……法定代表人：李海洲，区长。
……上诉人广州市穗高物业管理有限公司（以下简称穗高物业公司）因与被上诉人广州市海珠区**监督管理局（以下简称海珠区市监局）、被上诉人广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）行政处罚及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初2927号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
……原审法院经审理查明：2017年9月至10月期间，广州市海珠区新城国际广场业主投诉穗高物业公司在收楼时要求业主必须缴纳10元/平方米的水、电周转金才予以收楼，原广州市海珠区发展和改革局（以下简称原海珠区发改局）接到投诉后于2018年2月12日对穗高物业公司进行调查，同年3月27日，穗高物业公司物业经理邓某津承认该公司在2017年新城国际广场收楼后，按建筑面积10元/平方米向业主收取水、电周转金，并在业主收楼通知书中告知每位业主具体缴费的金额，截止调查当日该公司共收取了水、电周转金共计941276元。同时邓某津提交了业主向穗高物业公司缴交水、电周转金的详细记录，从2017年6月22日至2017年11月15日共计941276元，以及部分收款收据。2018年4月9日原海珠区发改局对穗高物业公司上述行为进行立案。2018年6月26日，原海珠区发改局作出海发改价罚告【2018】10号行政处罚事先告知书，告知穗高物业公司违法的事实、法律依据、拟作出的行政处罚，并告知其享有的陈述申辩的权利以及要求举行听证的权利，同时向穗高物业公司送达。穗高物业公司于同年7月2日向原海珠区发改局提交听证申请，原海珠区发改局于2018年7月26日组织穗高物业公司进行听证。2018年8月27日，原海珠区发改局向穗高物业公司发出责令退款通知书，责令该公司自收到通知书之日起30日内将消费者或者其他经营者多付的价款941276元退还给消费者或者其他经营者。2018年11月1日，穗高物业公司作出水、电周转金退还统计表，截止当日承诺以现金形式退回多收水电周转金，但仍未前来退款的户数26户、涉及退费金额共计27148元。2019年1月23日，原海珠区发改局作出海发改价罚【2019】1号行政处罚决定书，认定该公司存在以下违法收费行为：自立收费项目。穗高物业公司向新城国际广场业主按10元/平方米的标准收取水、电周转金。违反了《中华人民共和国价格法》第十四条第（八）项“法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为”、《物业管理条例》（国务院令第666号）第四十四条“物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。物业服务企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用”和《广州市物业管理暂行办法》第八十二条第一款“物业服务企业接受供水、供电、供气、通讯、有线电视等专营服务单位委托代收费用的，不得向业主收取水电周转金等额外费用”的规定，上述行为已构成不正当价格违法行为。经统计，2017年6月1日至2017年12月31日期间，穗高物业公司共向857户业主违规收费941276元。调查人员按有关办案程序，依据相关证据材料，依法向穗高物业公司制作了询问笔录。海珠区市监局于2018年8月27日向穗高物业公司发出责令退款通知书。由于退款户数众多，涉及的周期偏长，因而在责令退款通知书中给予穗高物业公司自收到该文书之日起30日内清退多收价款的特定期限，但截止退款到期日仍有业主未领取被多收的水、电周转金费用，经考量，决定以2018年11月1日作为退款终结的时间节点，即11月1日之后仍未退还的违法所得视为逾期未退还部分予以没收。现依据《中华人民共和国价格法》第四十条、《价格违法行为行政处罚规定》第九条第（五）项、《国家发展和改革委员会关于印发<规范价格行政处罚权的若干规定>的通知》（发改价监【2014】1223号）第十一条第一款、第十二条第（一）项、《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条的规定，决定：1.没收逾期未退款（违法所得）27148元；2.处以违法所得941276元0.2倍的罚款188255元。以上合计款项215403元。上述行政处罚决定书于2019年1月28日送达穗高物业公司。穗高物业公司不服，于2019年3月13日向海珠区政府申请行政复议，海珠区政府受理后向承接原海珠区发改局职权的海珠区市监局发出被申请人答复通知书并进行调查，海珠区市监局于2019年3月29日提交行政复议答复书及相关证据，海珠区政府经审查，于2019年5月7日作出海珠府复字【2019】20号行政复议决定书决定维持原海珠区发改局作出的海发改价罚【2019】1号行政处罚决定书，并于2019年5月13日邮寄送达至穗高物业公司。穗高物业公司仍不服，遂诉至原审法院。
……原审另查明，根据中共广州市海珠区委办公室、广州市海珠区人民政府办公室关于印发《广州市海珠区**监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，原海珠区发改局价格监督检查和反垄断执法职责划转至海珠区市监局，海珠区市监局负责监督管理市场秩序，组织查处价格收费违法违规、不正当竞争、违法直销、传销、侵犯商标专利知识产权和制售假冒伪劣等违法行为。
……原审法院认为：《中华人民共和国价格法》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府价格主管部门负责本行政区域内的价格工作。县级以上地方各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作。”以及中共广州市海珠区委办公室广州市海珠区人民政府办公室关于印发《广州市海珠区**监督管理局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知规定，该案中海珠区市监局承接原海珠区发改局的价格监督检查职权，因此，海珠区市监局系本案适格的被告。
……《中华人民共和国价格法》第十四条规定：“经营者不得有下列不正当价格行为：……（八）法律、行政法规禁止的其他不正当价格行为。”第四十条规定：“经营者有本法第十四条所列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。有关法律对本法第十四条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行……”第四十一条规定：“经营者因价格违法行为致使消费者或者其他经营者多付价款的，应当退还多付部分；造成损害的，应当依法承担赔偿责任。”《物业管理条例》第四十四条规定：“物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。物业服务企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用。”《广州市物业管理暂行办法》第八十二条第一款规定：“物业服务企业接受供水、供电、供气、通讯、有线电视等专营服务单位委托代收费用的，不得向业主收取手续费、水电周转金等额外费用，但可以根据双方约定向专营服务单位收取劳务费。专营服务单位不得强制物业服务企业代收费用，不得因物业服务企业拒绝代收有关费用而停止向最终用户提供服务。没有法律、法规规定或者政府明确规定的，物业服务企业不得向业主收取与水电费和其他专营服务费缴交相关的保证金（抵押金、风险金）等费用。”《价格违法行为行政处罚规定》第十六条规定：“本规定第四条至第十三条规定中的违法所得，属于价格法第四十一条规定的消费者或者其他经营者多付价款的，责令经营者限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找。经营者拒不按照前款规定退还消费者或者其他经营者多付的价款，以及期限届满没有退还消费者或者其他经营者多付的价款，由政府价格主管部门予以没收，消费者或者其他经营者要求退还时，由经营者依法承担民事责任。”《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定:“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的……”《国家发展和改革委员会关于印发<规范价格行政处罚权的若干规定>的通知》（发改价监【2014】1223号）第十二条规定：“对《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定一定幅度范围的罚款处罚，价格主管部门应当按照以下标准确定从轻处罚、一般处罚、从重处罚的罚款幅度：（一）《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》规定处违法所得5倍数以下罚款的，从轻处罚应当为违法所得的2倍或者1倍以下，一般处罚应当为违法所得的3倍，从重处罚应当为违法所得的4倍或者5倍……”本案中，穗高物业公司作为新城国际广场的物业服务企业，在新城国际广场的业主收楼时要求业主必须按建筑面积缴纳10元/平方米的水、电周转金，并在业主收楼通知书中告知每位业主具体缴费的金额，截止原海珠区发改局调查当日该公司共收取了水、电周转金共计941276元，穗高物业公司的上述行为属于物业服务企业接受委托代收水费、电费等费用的，向业主收取手续费等额外费用，原海珠区发改局依据上述法律规定，作出海发改价罚【2019】1号行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。
……穗高物业公司称其收取的水、电周转金的所有权仍属于各位业主，其只是代为保管，并未因此获益，不应对其予以处罚，且至行政处罚决定作出之日即2019年1月23日，账户仅剩13155元未退还费用，其没收27148元不正确。经查，穗高物业公司认为其并未取得水、电周转金的所有权，系其对上述法律的错误理解，《广州市物业管理暂行办法》第八十二条第一款已经明确规定物业服务企业不得向业主收取水电周转金等额外费用，该费用无论收取形式如何，均已经违反了上述的禁止性规定，且至原海珠区发改局进行调查时，穗高物业公司仍未有意愿主动退还业主，另根据《价格违法行为行政处罚规定》第十六条的规定，经营者拒不按照前款规定退还消费者或者其他经营者多付的价款，以及期限届满没有退还消费者或者其他经营者多付的价款，由政府价格主管部门予以没收，穗高物业公司截至原海珠区发改局责令退还之日其账户仍有27148元未退，穗高物业公司亦予以认可，原海珠区发改局以期限届满日没有退还的金额予以没收，并无不妥。因此，穗高物业公司的上述主张，理由不充分，原审法院不予支持。
……《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”本案中，原海珠区发改局经过立案调查，在拟作出行政处罚决定前告知了穗高物业公司享有陈述、申辩及举行听证的权利，且依法举行了听证会，之后作出行政处罚决定并依法送达，原海珠区发改局的程序合法，原审法院予以支持。
……《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，穗高物业公司不服原海珠区发改局作出的上述行政处罚决定书，向海珠区政府申请行政复议，海珠区政府依法有权进行行政复议。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持……”原海珠区发改局作出的海发改价罚【2019】1号行政处罚决定书合法，海珠区政府作出海珠府复字【2019】20号行政复议决定书，决定维持上述行政处罚决定书，符合法律规定。经审查，海珠区政府作出复议决定程序合法。综上，穗高物业公司请求撤销原海珠区发改局作出的海发改价罚【2019】1号行政处罚决定书及海珠区政府作出的海珠府复字【2019】20号行政复议决定书理由不成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回穗高物业公司的诉讼请求。
……上诉人穗高物业公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、《广州市物业管理暂行办法》将收取水电周转金定性为不正当价格行为，没有上位法依据。原审法院援引《广州市物业管理暂行办法》第八十二条第一款的规定，认定穗高物业公司收取水电周转金属于《中华人民共和国价格法》第十四条第八款规定的“其他不正当价格行为”不当。目前为止，最高立法机关和最高行政机关没有对水电周转金是否属于“法律、行政法规规定的其他不正当价格行为”作出立法解释。二、原审法院认定穗高物业公司违法所得数额没有依据。一审庭审期间，穗高物业公司指出海珠区市监局引用的《关于贯彻实施<价格违法行为行政处罚规定>有关问题的通知》（发改价检[2016]604号）第一条，认为“不得以退还后剩余的价款计算违法所得”，但该文件已在2016年1月被《国家发展和改革委员会关于废止部分规章和规范性文件的决定》废止（废止规范性文件690号），因此该文件不能作为本案认定“违法所得”数额的依据。海珠区市监局一审承认该文件已经废止，但在实际操作的惯例中，仍然以该文件作为认定违法所得金额的依据。可见，海珠区市监局认定违法所得金额，依据的是“惯例”而非法律规定，不是依法行政。三、原审法院只重形式，不加分析将水电周转金理解为《中华人民共和国价格法》规定的额外费用，是错误的。《物业管理条例》第四十四条规定：“物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。”穗高物业公司是新城国际广场的物业服务企业，因该物业用途为公寓（非住宅），供水、供电单位一直不同意对物业中的房屋分表计、收费，即供水、供电单位是不可能对最终用户（即每一居住单元的业主）收取水电费的。为保证业主正常使用水、电，穗高物业公司只能根据供水、供电单位的要求，自2017年10月起，按照总表计费先行交纳整个物业的水电费，再按照分表的读数向小业主收取。海珠区市监局没有证据证明穗高物业公司以非法占用为目的收取水电周转金，将代为保管的水电周转金的所有权化为己有。穗高物业公司收取水电费周转金的用途是在业主拖欠水电费时，其能够代付维持物业的水电供应。综上，请求撤销原审判决，改判撤销原海珠区发改局作出的行政处罚决定及海珠区政府作出的行政复议决定，本案诉讼费由海珠区市监局及海珠区政府承担。
……被上诉人海珠区市监局二审期间未提交答辩意见。
……被上诉人海珠区政府二审期间未提交答辩意见。
……经审查，原审法院查明事实清楚，且有相应证据证实，本院予以确认。
……本院认为，《物业管理条例》第四十四条规定：“物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用。物业服务企业接受委托代收前款费用的，不得向业主收取手续费等额外费用。”该行政法规明确，物业服务企业除接受供水、供电等单位委托，代收水费、电费等有关费用外，不得向业主收取额外费用。同时，《广州市物业管理暂行办法》第八十二条第一款亦规定：“物业服务企业接受供水、供电、供气、通讯、有线电视等专营服务单位委托代收费用的，不得向业主收取手续费、水电周转金等额外费用……”本案中，穗高物业公司作为物业服务企业，向新城国际广场业主收取水、电周转金的行为，属于上述法规、规章禁止的收取额外费用的行为，根据《中华人民共和国价格法》第十四条第（八）项的规定，构成不正当价格行为。原海珠区发改局将穗高物业公司收取水电周转金的行为，认定为不正当价格违法行为，符合法律法规规定，并无不当。穗高物业公司上诉主张原审适用法律不当，《广州市物业管理暂行办法》将收取水电周转金定性为不正当价格行为，没有上位法依据。但《广州市物业管理暂行办法》第八十二条第一款的规定实质上与《物业管理条例》第四十四条规定一致，《广州市物业管理暂行办法》将水电周转金这种额外收费情况进行罗列，并不影响水电周转金的定性，穗高物业公司的该项上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。
……《中华人民共和国价格法》第四十条规定：“经营者有本法第十四条所列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；……有关法律对本法第十四条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行……”《价格违法行为行政处罚规定》第十六条规定：“本规定第四条至第十三条规定中的违法所得，属于价格法第四十一条规定的消费者或者其他经营者多付价款的，责令经营者限期退还。难以查找多付价款的消费者或者其他经营者的，责令公告查找。经营者拒不按照前款规定退还消费者或者其他经营者多付的价款，以及期限届满没有退还消费者或者其他经营者多付的价款，由政府价格主管部门予以没收，消费者或者其他经营者要求退还时，由经营者依法承担民事责任。”本案中，举报人提供的缴费收据及被查单位提供的情况说明、已收取的水、电周转金的财务收入明细及部分收据复印件等证据，可以证实2017年6月1日至2017年12月31日期间，穗高物业公司共向857户业主违规收费941276元。原海珠区发改局经调查核实后，向穗高物业公司发出《责令退款通知书》要求穗高物业公司限期清退多收款项；清退期满后，做出被诉行政处罚决定，决定对未退还部分予以没收，并处违法所得941276元0.2倍的罚款188255元，认定事实清楚、适用法律法规正确、裁量恰当、程序合法。海珠区政府复议维持被诉行政处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，符合法定程序。穗高物业公司上诉主张不应将包括已经退还给业主在内的水电周转金总额941276元作为处罚基数，但《中华人民共和国价格法》第四十条规定的罚款基数是违法所得，从《价格违法行为行政处罚规定》第十六条违法所得应限期退还的规定来看，违法所得指的是曾经违规收取过的费用，而不是退还后的剩余费用，故原海珠区发改局以穗高物业公司曾经违规收取过的费用941276元为基数认定罚款数额，并无不当。穗高物业公司的该项上诉理由，缺乏法律依据，本院不予采纳。
……综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。穗高物业公司的上诉理由缺乏事实和法律依据，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：
……驳回上诉，维持原判。
……二审案件受理费50元由上诉人广州市穗高物业管理有限公司负担。
……本判决为终审判决。
……（本页无正文）
审 判 长 陈作斌
审 判 员 张 珣
审 判 员 王 硕
二〇二〇年四月二十六日
法官助理 梁婕妤
书 记 员 李彩云